"מתן מידע לאזרחים עדיין נתפש ברוב הרשויות כחסד שהן עושות עם האזרח ולא כשירות שהן מחויבות לתת לו", אומר מנכ"ל התנועה לחופש המידע, רועי פלד. המדד שעורכת התנועה זו השנה השישית נועד לבחון את תפקוד הרשויות ביישום חוק חופש המידע שהשנה מציינים 12 שנה לחקיקתו.

"המידע הולך ונעשה חופשי", אומר פלד, מרבית משרדי הממשלה מספקים כיום יותר מידע ממה שסיפקו בשנה שעברה. בדיקת התנועה מצאה שיפור באפשרות שניתנת לאזרחים להגיש בקשות למידע באינטרנט ושיפור בפרסום הדו"חות השנתיים שמשרדי הממשלה נדרשים לפרסם על פעילותם לפי החוק. עם זאת, אומר פלד "המדד השנה מלמד על המשך התנהלות בעייתית של משרדי הממשלה ביישום חוק חופש המידע. הוא מראה כי רבים בקרב הפקידות עסוקים יותר בנסיונות לחמוק ממילוי הוראות החוק מאשר במאמץ לעמוד בדרישותיו. הוא מראה שאזרח מן השורה המבקש לקבל בישראל גישה למידע ממשלתי, עדיין נתקל בקשיים רבים, לעתים כאלה שלא ניתן להתגבר עליהם", אומר פלד.

המדד מצא חוסר אחידות בולט בגישה של המשרדים והרשויות לבקשות: בקשות שנענו במשרד אחד ביעילות ובמהירות, סורבו במשרד אחר מטעמים עקרוניים, או הועברו להכרעת היועץ המשפטי במשרד; בקשות למידע שבמשרד אחד נמסרו ללא אגרה, ניתנו במשרד אחר באגרה של אלפי שקלים. עיריית ירושלים, לדוגמה, דרשה אגרה של 1,173 שקל מעיתונאים וארגונים שביקשו לדעת כמה היא משלמת למשרדי יחסי הציבור שהיא מעסיקה, בטענה שבדיקת המידע מצריכה 25 שעות עבודה.

עם זאת ניכרים גם סימנים חיוביים. משרד המשפטים הביע נכונות להקמת יחידה מרכזית שתפקח על יישום החוק במשרדי הממשלה השונים, והודיע כי יגיש בשבועות הקרובים הצעת החלטה לממשלה בנושא. משרד האוצר הסכים לראשונה להציג לציבור את תקציב המדינה בקובץ דיגיטלי שמאפשר לחקור ולחפש בתקציב ולעבד את המידע שבו. השר מיכאל איתן, השר הממונה על שיפור השירות הממשלתי לציבור, הביא לקבלת החלטת מממשלה על חשיפת מאגרי מידע לציבור ופועל להקמת אתר ממשלתי ישראל ברוח data.gov האמריקאי.

רשות ההגירה והאוכלוסין הוא הגוף הממשלתי הכי פחות שקוף – כך עולה ממדד חופש המידע ב-2011. תפקודה הלקוי של רשות ההגירה אחראי במידה רבה לכך שמשרד הפנים קיבל את הדירוג הגרוע ביותר במדד. מעט לפניו ברשימה נמצא משרד התקשורת; במקום השלישי מהסוף נמצא משרד החינוך. בראש הדירוג נמצא לקליטת עלייה.

לצורך עריכת המדד נבדקה נכונותם של המשרדים להשיב על בקשות למידע שהופנו אליהם, וגם זמן התגובה שלהם לפניות מכלי תקשורת, ארגונים (כולל התנועה לחופש המידע עצמה) ואנשים פרטיים לקבל מידע בכתב ובטלפון. כן נבדק המידע שהרשויות מפרסמות מרצונן וביוזמתן באתרי האינטרנט שלהן. המשרדים שבלטו לטובה בטיפול בבקשות מידע בכתב, לפי המדד, הם משרדי המדע, התמ"ת והאוצר. הבולטים לרעה הם משרד החינוך, התחבורה והבריאות.

עיקר עבודת ההכנה של המדד בוצעה על-ידי ארבעה סטודנטים מהסדנה לחופש המידע בבית הספר למשפטים של המכללה למנהל – נעה בית-דגן, גיא בן-עמי, אור קוטלר ושי שחר. סייעו בידם הרכזת הארגונית הקודמת של התנועה קרן אלדר, והרכז הנוכחי אלעד פלג.

מדד 2011 – ממצאים עיקריים

• ממוצע הציונים המשוקלל של עמידת משרדי הממשלה בדרישות חוק חופש המידע – 3.29 מהווה עליה לעומת הנתונים בשנה שעברה (ממוצע 2.88), זאת לאחר ששנה שעברה חלה ירידה קלה לעומת הנתונים בשנת 2009. כיוון שמורכבות השאלות אינה יכולה להיות זהה לחלוטין בין שנה לשנה, תנודות קלות אינן משמעותיות. אך העליה השנה היא משמעותית ועולה בקנה אחד עם מגמה מתמשכת של שיפור בהתייחסות של משרדי הממשלה למבקשי מידע "פשוט".
• אין מאמץ לסייע למבקש להגדיר היטב את בקשתו. כך למשל באשר להקצאות של ועדות תמיכות במשרדים, ממונים שאין להם "ועדת תמיכות" בהגדרה כזו הסתפקו בדרך כלל בהודעה שלמשרדם אין ועדת תמיכות, זאת גם במקרים בהם המשרד מעביר תמיכות באופנים שונים וגישה המכירה בחובת המשרד לנהוג בשקיפות הייתה מניעה את הממונה לנדב מידע זה לפונה.
• אין הפנמה של פסיקות בתי המשפט, כולל בית המשפט העליון בנושאי חופש מידע. הממונים ממשיכים לפעול לפי "אינטואיציות" באשר למה חובתם למסור, וגם כשהם פונים לייעוץ משפטי במשרדיהם, זה מתעלם לעתים מפסיקות מפורשות של בית המשפט העליון. כך למשל, למרות שנקבע באופן ברור ויותר מפעם אחת כי התקשרות בין גוף פרטי לרשות ציבורית צריכה להיות שקופה לציבור, עדיין חלק ממשרדי הממשלה מסרבים למסור העתקי חוזים בינם לבין ספקי שירותים.
• ישנו חוסר אחידות בולט בגישת המשרדים לבקשות. בקשות שנענו במשרד אחד ביעילות ובמהירות סורבו במשרד אחר מטעמים עקרוניים, או הועברו להכרעת היועץ המשפטי במשרד. בקשות שבמשרד אחד נמסרו ללא דרישת אגרה, נדרש עבורן במשרד אחר סכום של אלפי שקלים חדשים.
• למרות שיפור באפשרות להגיש בקשות באינטרנט ובפרסום הדו"חות השנתיים הנדרשים בחוק, משרדים רבים עדיין אינם מפרסמים את הנהלים וההנחיות הפנימיות שלהם, כנדרש בחוק, ובמקומות שזה נעשה, המידע אינו מאורגן בצורה נגישה ונוחה.
• ממונים רבים רואים במועדים הקבועים בחוק המלצה בלבד. בקשה הנענית במלואה במסגרת המועדים הקבועים בחוק היא חזיון נדיר.

• המשרדים מסרבים למסור מידע פשוט באמצעות הטלפון, ומתעקשים לעתים על ההליך הבירוקרטי והמסורבל, גם כאשר הדבר יוצר רק יותר עומס הן על הרשות והן על האזרח. לא אחת חוק חופש המידע הופך לנשק בידי המשרדים כנגד האזרח, כלי באמצעותו מתישים את מבקש המידע.

מתודולוגיה של המדד

לשם קביעת עמידתם של המשרדים השונים בדרישות חוק חופש המידע, והטמעת רוח החוק בקרב המשרדים, בחנו השנה כבשנים קודמות שלושה מדדים שונים, תוך עריכת מספר שינויים כפי שיתוארו בהמשך:

1. טיפול המשרד בבקשות "סטנדרטיות" המוגשות בכתב בהתאם להוראות חוק חופש המידע.
2. הצגת מידע באופן יזום באתר האינטרנט של המשרד, בהתאם לנדרש בחוק.
3. נכונות לתת מידע טלפוני ולהושיט סיוע טלפוני למבקש מידע.

כל אחד מנושאים אלה חולק לכמה מבחני משנה, שיתוארו בהמשך. מאחר שעיקרו של החוק הינו חיוב הרשויות לטפל בבקשות מידע מאזרחים המוגשות בכתב, מדד הטיפול בבקשות מהווה 60% מהמשקל הכולל שניתן לכל משרד ממשלתי. המשקל שניתן במדד לסיוע המוצע למבקשי מידע באמצעות אתר האינטרנט של הרשות מהווה 30% מהמדד, ומשקל מסירת המידע הטלפוני מהווה 10%, זאת לאור השימוש הגובר של אזרחים מן היישוב באינטרנט לשם קבלת מידע, פסיקות שהיו לאחרונה בנוגע לחובות הרשויות באשר לפרסום מידע יזום ומקומו הגובר של האינטרנט באופן כללי בחיי האזרחים והיחסים בינם לבין הרשויות.

טיפול בבקשות

לשם בחינת אופן טיפולם של משרדי הממשלה בבקשות חופש מידע, הוגשו למשרדים ארבע בקשות שונות, אשר כל אחת מהן הוגשה על-ידי אחד הסטודנטים בסדנה בשמו או בשמה הפרטי. הבקשות מייצגות קשת של נושאים, ויש ביניהן הבדלים מהותיים הן בהיקף המידע המבוקש והן במורכבותו ובשאלות העקרוניות הנובעות ממנו. אלה ארבע בקשות המידע שהוגשו למשרדים השונים:

1. בקשה לקבלת פרוטוקולים של וועדות התמיכות הפועלות במשרד.
2. בקשה לקבלת מידע על שיבוצם של לא יהודים בדרגות השכר השונות במשרד.
3. בקשה לקבלת העתקי חוזים עליהם חתום המשרד עם חברות כח אדם.
4. בקשה למידע אודות הוצאות שהוצאו על-ידי המשרד באמצעות פטורים שניתנו על-ידי החשב הכללי מחובת ביצוע מכרז.

במהלך החודשים שבין הגשת הבקשות לעריכת מדד זה, בחנו את אופן הטיפול של המשרדים בבקשה, באיזו מידה עמדו במועדים הנדרשים בחוק, מה היתה רמת השירות שהוענק למבקש המידע והנכונות לסייע לו, האם הארכות שהוחלט עליהן נעשו בהתאם להוראות החוק, האם המידע סופק בסופו של דבר, באיזה אופן ותמורת איזו אגרה. כל אחד מנושאים אלה נלקח בחשבון בהענקת ציון של 0 עד 5 לטיפול בכל אחת מהבקשות, וממוצע הציון בארבע הבקשות היווה את הציון המשוקלל של כל אחד מהמשרדים בסעיף זה.

הבקשה בנוגע לפרוטוקולים של ועדות התמיכות במשרד נענה באחת משלוש צורות – חלק מהמשרדים אכן העבירו מידע מלא כמבוקש, ואלו שעשו זאת בדרך כלל עשו זאת תוך פרק זמן סביר. חלק מהמשרדים טענו שאין להם כלל ועדת תמיכות. באמירה זו יש לפחות בחלק מהמקרים מידה של היתממות שכן המשרד מעביר תמיכות תחת הגדרות אחרות, ומן הראוי היה למסור מידע זה באופן יזום. כך למשל משרד התחבורה ענה כי אינו מעניק תמיכות, בעוד שתמיכות רבות מוענקות על-ידי הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים הפועלת בסמוך למשרד.

העתקי חוזים עם חברות כח אדם התקבלו מחלק מהמשרדים, בעוד שמשרדים אחרים סירבו להעביר מידע זה, וחלק טענו שהם מחוייבים בפניה לצד ג'.זוהי דוגמא לחוסר אחידות בולט בגישת המשרדים לבקשות חופש מידע, כאילו כל אחד מתפקד בסביבה משפטית שונה. בנוסף, מדובר באי הפנמה של פסיקות בית המשפט העליון, שקבעו מפורשות שהתקשרות בין גורם פרטי לרשות ציבורית צריכה להיות חשופה לציבור. למרות זאת, ישנם משרדים שלא התנגדו למסור את החוזים בעוד שאחרים טענו שמדובר במידע החוסה תחת סודות מסחריים, ומשרד התחבורה הגדיל לעשות וטען שמסירת המסמכים תפגע בפרטיות של החברות הקבלניות.

בקשה לקבלת הוצאות שהוצאו בפטור ממכרז חשפה כמה מההתנהגויות המגוחכות והלא הגונות של משרדי ממשלה. מדובר במידע שלממונים במשרדים צריך להיות ידוע שהוא מפורסם באתר האינטרנט של החשב הכללי. יצויין כי במרבית המשרדים אכן הייתה הפניה לאתר הזה, אם כי לחלקם (למשל המשרד לבטחון פנים) לקח הרבה מעבר ל 30 הימים הקבועים בחוק כדי לענות לבקשה על דרך הפנייה לאינטרנט. משרדים אחרים (למשל משרדי החינוך והתיירות) דרשו אגרה בגין שעות עבודה מרובות כדי לאסוף מידע המופיע כאמור באינטרנט.

יצויין בהקשר זה, כי אחת הבקשות הראשונות שהוגשו על-ידי התנועה לחופש המידע, כבר בשנת 2006, הייתה בקשה למשרד האוצר לקבל את רשימת ההתקשרויות שבוצעו בהיתר לפטור ממכרז. המידע אז הגיע למשרדי התנועה בצורת מעל 400 עמודי תדפיס מחשב והמשרד טען שנדרשות 29 שעות תכנות כדי שיתאפשר להציג את המידע לציבור במדיה דיגיטלית. העובדה שהיום המידע נגיש לכל דורש באינטרנט מעידה על הפנמה אצל החשב הכללי באוצר של חשיבות ניצול הטכנולוגיה לשם שיתוף הציבור במידע מעין זה.

הבקשה לקבל מידע אודות העסקת עובדים בני מיעוטים בדרגות השכר השונות הייתה בקשה פשוטה בתכלית, ואכן נענתה בחיוב על-ידי כל המשרדים. יחד עם זאת, אפילו פריט מידע כה פשוט המופיע בדו"חות שכל משרד מפרסם וניתן לשליפה בתוך שניות ממחשבי אגף משאבי אנוש במשרד, התקבל על-ידי ששה משרדים רק לאחר שחרגו מ 30 הימים הקבועים בחוק למסירת המידע.

פרסום מידע יזום באתר האינטרנט

בשנת 2011, אין סיבה שאנשים המנסים להשיג מידע מהרשויות ייתקלו באותם קשיים שנתקלו בהם מבקשי מידע עם קבלת החוק ב 1998. רשת האינטרנט אמורה להפוך את ההליך להרבה יותר קל ופשוט. על כן ביקשנו לבדוק עד כמה אתרי האינטרנט המשרדיים מנוצלים כדי לסייע למבקשי מידע להגיע אל מבוקשם. במסגרת בחינה זו לא ערכנו בדיקה כוללת לאתר ולעושר המידע המוצע בו (ארגונים אחרים עושים זאת), אלא איזה מידע מוצע בו למבקש המידע על-פי חוק חופש המידע (פרטים על אופן הגשת בקשה, פרטי קשר לממונה, אפשרות לשלם את האגרה ברשת) וכן האם מפורסמים באתר אותם חומרים שהחוק מחייב לפרסם באופן יזום. חוק חופש המידע הישראלי קובע חובות גילוי מצומצמות למדי יחסית למקובל בעולם, שתיים בעיקר – 1. חובת פרסום דין וחשבון שנתי ובו מידע על תחומי הפעילות והאחריות של הרשות הציבורית, המבנה הארגוני שלו והפעלת חוק חופש המידע ברשות בשנת פרסום הדו"ח; 2. פרסום הנהלים וההנחיות הפנימיות על פיהן פועל המשרד.

ניכר השנה שיפור קל בעמידת המשרדים בדרישות החוק באשר להצגת מידע באינטרנט. ניתן לומר שככלל האתרים המשרדיים מכילים מידע רלוונטי למבקש המידע, אך יש שונות רבה בנוגע לבולטות המידע, עדכניותו והיקפו. רב המשרדים מאפשרים לשלם את אגרת הבקשה באינטרנט, עדיין קשה מאד להבין מדוע ישנם בודדים המסרבים לעשות כן (למשל משרד הבטחון ומשרד התקשורת). חל שיפור משמעותי בשלוש השנים האחרונות בפרסום הדו"חות התקופתיים המחוייבים על-פי החוק ובהם כמות לא מבוטלת של מידע. השנה גם חל שיפור משמעותי בהצגת נהלים פנימיים של המשרדים השונים באתרי האינטרנט שלהם.

יצויין כי בדיקת אתרי האינטרנט נגעה רק לחובות הישירות על פי החוק ולא סקרה את המידע המוצג בהם ככלל לציבור ואת עושר מאגרי המידע המונגשים.

מתן מידע באמצעות הטלפון

אחת הטענות הנפוצות כנגד חוק חופש המידע, דווקא מארגונים העושים בו שימוש תדיר, הינו שהחוק הרע את המצב לגבי נושאים רבים בהם ניתן היה בעבר לקבל מידע באמצעות פניה פשוטה לגורם המתאים במשרד. לטענת אלה החוק יצר נתיב בירוקרטי אליו מכוונים הפקידים את מבקשי המידע גם כשאין בכך צורך של ממש וניתן למסור את המידע ללא מאמץ מיוחד. טענה זו אינה חסרת בסיס. לעתים קרובות אכן מידע שניתן היה בעבר לקבל ללא קושי, כרוך היום בשליחת מכתב, תשלום אגרה, המתנה למענה במועדים ארוכים והתדיינות עם הרשות על סעיפים ותתי סעיפים בחוק. בנוסף, הקשר הטלפוני עם הרשות הוא לעתים שלב הכרחי במסלול להגשת בקשה, באשר המסלול הזה כלל אינו פשוט ונהיר לאזרח מן השורה שנזקק לברר מהו חשבונה של הרשות בבנק הדואר ומהן האגרות שהוא צפוי להידרש ולהיכן הוא צריך למען את בקשתו.

בסעיף בדיקת מסירת המידע הטלפוני ביקשנו לבדוק שני נושאים: 1. האם ניתן לקבל מענה לשאלה פשוטה באמצעות פניה טלפונית, בין אם מהממונה על יישום החוק ובין אם מהגורם המקצועי במשרד; 2. האם ניתן סיוע טלפוני למבקשים להגיש בקשת מידע בכתב.

לשם מענה על השאלה הראשונה פנו סטודנטים מטעמנו למרכזיית המשרד וביקשו לקבל מענה לשאלה פשוטה ביותר – מהו התקציב השנתי הכולל של המשרד והתקציב שהוצא בפועל בשנת התקציב 2010. נתונים פשוטים הידועים לבעלי תפקידים רבים במשרד, ולמעשה גם קיימים באינטרנט. הסטודנט הפונה ביקש במרכזיה שיפנו אותו לגורם שיכול לסייע לו. מרכזיות המשרדים בחרו להפנותם בדרך כלל לדובר, ממונה על פניות הציבור, מחלקת משאבי אנוש או לממונה על חופש המידע. מרבית המשרדים סירבו למסור את המידע, אם כי ידעו להפנות את המבקש לאינטרנט, אלא שלא לציין היכן באינטרנט יוכל למצוא את המידע. חלקם ידעו לומר באופן כללי שכדאי לבדוק באתר משרד האוצר, ואחרים הציעו "תעשה גוגל".

מדד חופש המידע המשוקלל

[1] בסוגריים: דירוג בשנת 2008

[2] בסוגריים: ציון בשנת 2008

אל תיתנו לממשלה להסתיר מידע – מאמר של רועי פלד

רשות ההגירה – הגוף הכי פחות שקוף – כתבה ב-ynet על המדד