הנה הכתבה בדה מרקר

המידע שהתקבל ממשרד המשפטים

המשפטנים בשירות הציבורי הם שומרי הסף של המינהל התקין וטוהר המידות בישראל. שמירת הסף הזאת עוברת תהליך זוחל של הפרטה, ולא פחות חמור, תהליך ההפרטה אינו שקוף לציבור הרחב, אף שהגיע כבר לתחום הציבורי החשוב והרגיש ביותר: החקיקה.

נדמה כי איש לא היה מעלה בדעתו להפריט את הכנת תקציב המדינה, או את עבודתו של אגף החשב הכללי באוצר. ספק אם במשרד האוצר היה עובר בשתיקה הרעיון להוציא את גיבוש פרק התקציב של משרד התקשורת או של משרד החקלאות לחברת ייעוץ כלכלית פרטית. אם כך, כיצד ניתן להצדיק העברה לידי עורכי דין פרטיים של עבודה משפטית כחקיקה בתחומים הללו?

היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה הם זרועו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה. הוא הממונה המקצועי עליהם. כלומר, הם אמורים לשרת את 
שלטון החוק ולייצג את האינטרס הציבורי.

התנועה לחופש המידע הגישה לפני כשנה, באמצעות הקליניקה לחופש המידע שפועלת במכללה למינהל בראשון לציון, בקשת חופש מידע רוחבית לכלל משרדי הממשלה, כדי לקבל פירוט על מיקור חוץ של שירותים משפטיים. העמותה ביקשה מידע על עורכי דין חיצוניים שהועסקו על ידי המשרדים בשנים 2010-2011, על תחום העסקתם ועל שכרם.

תשובות המשרדים התעכבו זמן רב, בין היתר משום שהמשרדים פנו לעורכי הדין כדי לבקש את רשותם למסור את המידע. הנתונים שהתקבלו אינם מלאים, ומספקים תמונה חלקית על היקף ההפרטה של שירותי המשפטי הציבורי. הנתונים עוסקים רק בלשכות המשפטיות, ולא בחברות הממשלתיות ובגופים סטטוטוריים אחרים, שאינם חלק אינהרנטי של משרדי הממשלה שהשיבו לפניות.

"מחסור בכוח אדם משפטי"

משרד ראש הממשלה מסר על שני עורכי דין חיצוניים בלבד שעמם עבד בתקופה שנבדקה. עו"ד אהוד גרא, מומחה לדיני מכרזים, הועסק בכתיבת מכרז לבחירת גוף מנהל לבית העצמאות, הבניין שבו הוכרזה עצמאות המדינה על ידי דוד בן גוריון. הצורך בשירותיו נולד מחוק מיוחד, שהפך את הבניין לאתר לשימור באחריות גנזך המדינה. כך, ביד אחת הפכה המדינה בניין לנכס לאומי, וביד אחרת הפריטה את הטיפול בניהולו.

בסיכום פרוטוקול הוועדה שהזמינה את המכרז לשירות המשפטי צוין כי הוא מתבקש עקב "מחסור בכוח אדם משפטי". הפרוטוקול מעיד כי יישום החלטות ממשלתיות וגם חוקים כגון חוק בית העצמאות מתעלמים לא פעם מהמשאבים המשפטיים הכרוכים בהוצאתם אל הפועל. כתוצאה מכך, הכנת מכרזים היא עניין שמועבר כמעט דרך שגרה לטיפולם של משרדי עורכי דין חיצוניים.

משרדי הממשלה מחויבים לערוך הליך תחרותי לבחירת המשרד החיצוני שייעץ להם. לרוב אין מדובר במכרז רגיל, אלא בהליך תחרותי בין כמה משרדים בעלי מומחיות בנושא המבוקש. עו"ד גרא קיבל ממשרד ראש הממשלה תשלום בסך 10,500 שקל בעבור שירותיו בהכנת המכרז ובליווי ההליך המכרזי. הצעתו של גרא היתה הזולה מבין חמישה משרדים שאליהם פנתה המדינה.

עו"ד מורן יהב, שעבדה בלשכה המשפטית של משרד ראש הממשלה וליוותה את עבודת ועדת טירקל לחקירת אירועי המשט, עזבה את הלשכה לצורך כתיבת דוקטורט בניו יורק, אך בשל היכרותה עם עבודת הוועדה המשיכה לעבוד עמה בהיקף של 30 שעות שבועיות. במשרד ראש הממשלה אושרה ההתקשרות עמה ללא מכרז, בגלל מומחיותה בעבודת הוועדה. נקבע מראש כי שכרה לא יהיה גבוה מ-30 אלף שקל במצטבר.

משרד התחבורה נעזר בשירותי משרד עורכי הדין חיאט זולטי נייגר, שנבחר במכרז, לצורך טיפול במכרז לכרטיס חכם בתחבורה הציבורית. משרד אחר, נסים את כהן מחיפה, שימש תובע בבית הדין לימאים. משרד התחבורה סירב לחשוף את שכרם של עורכי הדין מטעמי סודיות מסחרית.

משרד האנרגיה והמים העסיק לפחות שבעה משרדי עורכי דין לצורך ייצוג בהליכים פליליים. למשרד כ–150 תיקים המתנהלים בבתי המשפט. עורכי הדין נבחרו כולם במכרז. מלבדם, משרד להב ליטבק עבאדי מעניק למשרד שירותים הנוגעים למימון ולשעבודים במשק החשמל, ומשרד אפרים אברמזון מעניק ייעוץ בתחום הנפט. שני המשרדים נבחרו במכרז על פי תעריפי רשות החברות הממשלתיות, ולעתים אף בסכום נמוך מתעריפים אלה.

יש עוד משרדי הממשלה המפריטים הלכה למעשה את האכיפה הפלילית שבסמכותם. המשרד להגנת הסביבה מעסיק עורכי דין כתובעים חיצוניים. הם מנהלים בכל רגע נתון כ–400 הליכים, מרביתם תיקי תביעה, כ–350 תיקי בקשה להישפט וכאלף תיקים של בקשות לביטול קנסות.

במשרד התמ"ת טיפלו ארבעה משרדי עורכי הדין שנבחרו במכרז בכמה מאות תיקים פליליים המצויים בסמכות המשרד, כגון אכיפת חוקי עבודה בבתי הדין לעבודה. עם העוסקים במלאכה נמנים עורכי דין מוכרים בתחום הפלילי, בהם עודד סבוראי ויהודה טוניק.

משרד הרווחה הסתייע בשירותיו של עו"ד יעקב גורנשטיין בהליכי הוצאת צווים למפעילי בתי אבות פיראטיים. גורנשטיין זכה בייצוג בהליך תחרותי וקיבל שכר טרחה של 50 אלף שקל על בסיס הצעתו, שהיתה הזולה ביותר.

משרד התקשורת נעזר בד"ר עומר דקל לייעוץ משפטי הנוגע למכרז תדרים, ובעו"ד גיל ישעיהו לטיפול במחלוקת על הוצאות השמירה בבית משותף שבו מצויים משרדים של המשרד בירושלים. ישעיהו קיבל 241 שקל לשעה, לא כולל מע"מ. המשרד מסר כי דקל קיבל שכר הנמוך מתעריף רשות החברות הממשלתיות, שהיה 500 שקל לשעה.

הייעוץ המשפטי של משרד הביטחון נעזר במספר הגדול ביותר של יועצים חיצוניים. לא פחות מ–24 משרדי עורכי דין ייעצו למשרד, בהם משרדים בולטים כמו עמית פולק מטלון, עמר רייטר ז'אן, שביט בראון יגור, ויינשטוק זקלר ועוד. המשרד מסר כי ההתקשרות עם יועצים חיצוניים נעשית כאשר נדרשת "מומחיות מיוחדת או בסוגיות מורכבות ביותר או תקדימיות", וכן כאשר מדובר בתיקים בעלי היקפים גדולים שכוח האדם במשרד אינו מספיק כדי לטפל בהם. עורכי הדין החיצוניים אינם מייצגים את המשרד בבתי המשפט, למעט בערעורים על החלטות של קצין התגמולים של אגף משפחות ואגף הנכים. כיום אחראית היחידה למיקור חוץ במשרד המשפטים על העברת הטיפול בנושאים אלה לידי עורכי דין חיצוניים.

משרד השיכון העסיק שלושה עורכי דין בהכנת קוד בנייה שיעוגן בתקנות התכנון והבנייה. לדברי המשרד, שלושת עורכי הדין – רועי בר, בנימין היימן ויהודה מירון – נבחרו בהליך תחרותי בין עורכי דין ששמותיהם נמסרו על ידי היחידה למיקור חוץ במשרד המשפטים. משרד השיכון העסיק גם את משרד עו"ד יהודה רווה לגביית חוב מדוד אפל, ואת משרד עו"ד יהודה צור בשני הליכי גביית חוב. שני עורכי דין מייעצים לרשם הקבלנים אך אינם פועלים בשמו משום שהחוק קובע כי רק רשם הקבלנים בעצמו מוסמך להפעיל את הסמכויות המוקנות לו.

באמצעות היחידה למיקור חוץ במשרד המשפטים, שכר מינהל המחקר החקלאי גם את שירותי עו"ד ריצרד לוטי, לצורך הגשת תביעת קניין רוחני, ואת עו"ד ליעד וטשטיין, לצורך תביעה הנוגעת להמצאת שירות. משרד נוסף הועסק על ידי מינהל המחקר החקלאי מ-2006 עד 2010 בעניין "פלישת קרקע בכרי דשא".

משרדי החוץ, החינוך והקליטה מסרו כי לא נעזרו בייעוץ משפטי חיצוני בשנים 2010-2011. המשרד לביטחון פנים לא הגיב לפניית העמותה.

משרד המשפטים הקים מאגר עורכי דין שאליהם מועברים תיקים במיקור חוץ. בשנים 2010 ו–2011 הוציא המשרד כאלף תיקים בממוצע לעורכי דין חיצוניים. במאגר משרד המשפטים נכללו 34 משרדי עורכי דין בתחומים שונים. עיקר העבודה היא תיקי חוזים, נזיקין ותאונות דרכים, מקרקעין, ועדות שיקום וועדות רפואיות. משרד המשפטים שלח לעמותה לחופש המידע מסמך מפורט של כללי שכר טרחה המשתרע על פני 19 עמודים, לאחר שדרש 25 שקל להפקת התדפיס.

לפי המסמך, שכר הטרחה יכול להיקבע לפי שעות או לפי אחוזים. שכר טרחה לפי שעות הוא 400 שקל לשעת עבודה של עורך דין, ו–100 שקל לשעת עבודה של מתמחה. שכר טרחה על בסיס הצלחה מבוסס על חישוב מורכב יותר, שבו מובא בחשבון השלב בתיק שבו הסתיים הייצוג וגובה הזכייה או החיסכון למדינה. בכל מקרה לא יעלה התשלום על 250 אלף שקל.

נתון זה מעורר תמיהה לנוכח פרסומים על סכומים בשיעור גבוה בהרבה שהרוויחו עורכי דין בייצוג רשויות ממשלתיות. למשל, 16 משרדי עורכי דין שייצגו את רשות השידור בגביית אגרה הניבו למדינה 300 מיליון שקל וגרפו לכיסם 63 מיליון שקל.

מעבר לשכר, סימני שאלה מיוחדים מעוררת העסקת עורכי דין חיצוניים בכתיבת הצעות חוק, תקנות והנחיות. העסקת עורכי הדין לניסוח קוד בנייה במשרד השיכון נופלת לקטגוריה הזאת, במיוחד לנוכח האינטרסים הברורים שיש לגורמים בענף במסמך כזה, אך התופעה אינה ייחודית למשרד זה.

משרד התרבות והספורט העסיק עורכי דין חיצוניים לצורך כתיבת הצעות חוק, חקיקת משנה, נהלים והנחיות. למשרד מאגר עורכי דין שניתן להצטרף אליו מעת לעת, והעבודות מוצאות החוצה בהליך תחרותי וניתנות למציעי המחיר הנמוך ביותר. עם עורכי הדין שהעסיק המשרד נמנות עו"ד דינה עברי עומר ועו"ד דורלי אלמגור. שתיהן בעלות ניסיון רב בתחום התקשורת.

במשרד החקלאות נשכרו במכרז לפי תעריף מקסימלי של 400 שקל לשעה ‏(תעריף החשכ"ל‏) שני עורכי דין לצורך כתיבת תקנות בתחום השירותים הווטרינריים ובתחום משק החלב.

מונופול על ידע מקצועי

במקרים רבים – אך לא בכולם – העסקת עורכי דין חיצוניים בעבודות חקיקה מתבצעת כאשר עורך הדין עבד קודם לכן בשירות המדינה ופרש עם ידע ייחודי הנדרש להשלמת פעולות חקיקה מסוימות. כך למשל, עו"ד שלום זינגר, היועץ המשפטי לשעבר של משרד הפנים, הועסק על ידי משרד ראש הממשלה, שביקש לזרז את הטיפול בניסוח רפורמת התכנון והבנייה המכונה "חוק המרפסות" – נושא שנבחן באחרונה על ידי מבקר המדינה.

אפשר להצדיק העברת ייעוץ משפטי לגורמים חיצוניים בעבודות טכניות במהותן, שאינן מחייבות הפעלת שיקול דעת ציבורי מעמיק. בכיר לשעבר בייעוץ המשפטי במשרד ממשלתי מדגים: "אם צריך מכרז לרכישת עפרונות ודפים למשרד, עדיף שיכתוב אותו עורך דין חיצוני ויפנה זמן ליועצים המשפטיים שלנו לעסוק בעניינים החשובים באמת. העבודה הזאת יכולה להיעשות על ידי עורכי דין חיצוניים ברמה סבירה ובמחיר זול יחסית". ועם זאת, אותו בכיר מודה כי במקרים רבים, מרגע שמוציא משרד ממשלתי עבודה מסוימת לגורם חיצוני "מתחיל לחץ לקחת עורך דין כזה או אחר, כי תמיד יש מישהו שרוצה להעביר את העבודה לעורך דין שהוא מכיר".

הנימוק של משרדי ממשלה, שלפיו מוצדק להוציא עבודה משפטית בתחומים מורכבים לעורכי דין חיצוניים מומחים, נשמע הגיוני. למרות זאת, יש בעיה. דווקא בתחומים מורכבים נדרשת לא אחת הפעלת שיקול דעת עדין באינטרסים ציבוריים שעורך הדין החיצוני אינו בקי בהם. במצב כזה, יש חשש שעו"ד חיצוני לא יידע כלל מתי לפנות בשאלה לממונה עליו, לא יידע עם מי נכון להתייעץ וכתוצאה מכך האיזון העדין יופר.

הוצאת עבודה משפטית כמו חקיקה ותקנות לידי עורכי דין חיצוניים משמרת בידיהם מונופול על ידע מקצועי. שימור הידע בידי עורכי הדין החיצוניים מעקר את היכולת של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה לטפל בנושאים הללו בעתיד. כתוצאה מכך, כאשר יידרשו משרדי הממשלה לשוב ולחוקק בתחומי הידע הללו, יהיה צורך לשוב ולשכור את שירותיהם של עורכי הדין החיצוניים. בנוסף לכך, כאשר עורכי הדין החיצוניים הם אלה שכותבים את החוק, הידע הנדרש כדי ליישם את החוק ולאכוף אותו מצוי בעיקר בידיהם, ולא בידי הלשכה המשפטית הרלוונטית.

הבכיר לשעבר בייעוץ המשפטי מסכם: "כשאתה מוציא עבודה משפטית החוצה, אתה מאבד לא רק ידע, אתה מאבד גם סוג מסוים של שליטה".

ברשויות המקומיות היועץ המשפטי חסר השפעה

בכל הנוגע להעסקת עורכי דין חיצוניים, המצב ברשויות המקומיות גרוע במיוחד. עו"ד יפעת סולל מהמרכז לצדק חברתי על שם חזן במכון ון ליר, החוקרת את הפרטת הייעוץ המשפטי ברשויות המקומיות, מסבירה כי "לעתים נדמה כי יועצים משפטיים ברשויות המקומיות דומים יותר לקונסיליירי מאשר ליועץ משפטי עצמאי, שרק שלטון החוק הוא נר לרגליו".

הסיבה לתופעה נעוצה בחולשתו של היועץ ברשות המקומית. "כאשר יועץ משפטי לרשות מקומית פועל בהתאם למחויבויותיו, גם אז לא תמיד מלתו היא האחרונה שנשמעת", אומרת סולל. לדבריה, החוק מאפשר למועצת הרשות לאמץ חוות דעת משפטית אחרת, שהוצגה בפניה. "סייג זה נתן פתח לראשי רשויות שאינם רוצים לקבל את דעתו של היועץ המשפטי שלהם, לפנות לקבלת חוות דעת משפטיות של עורכי דין פרטיים – חוות דעת הנקנות בכספי ציבור".

כדוגמה מביאה סולל את החלטתו של ראש עיריית ירושלים, ניר ברקת, למנוע את הריסת בית יהונתן – בניין רב קומות שנבנה בניגוד לחוק על ידי מתנחלי הימין בלב שכונת סילוואן – למרות החלטות שיפוטיות שדרשו את הריסתו או אטימתו. "היועץ המשפטי הבהיר לברקת כי העירייה נדרשת לפעול בהתאם להחלטות בתי המשפט, אך ראש העירייה החליט להתעלם מחוות דעתו ושכר את שירותיו של עו"ד פרטי כדי להגן על מתנחלי בית יהונתן. בגין ייצוג העירייה בהליכים המשפטיים בעניין זה, שילמה העירייה יותר מ-85 אלף שקל", אומרת סולל.

מופרט ולא שקוף

תופעת הפרטת השירות המשפטי הציבורי מדאיגה במיוחד לנוכח היעדר השקיפות המתלווה אליה. "פעמים רבות, כדי להגיע למהות, הציבור נאלץ לעבור מערכת ביורוקרטית מתישה וכמעט אינסופית", אומרת עו"ד אלונה וינוגרד, מנכ"לית התנועה לחופש המידע, שהפעילה את הקליניקה לחופש המידע לצורך איסוף המידע. לדבריה, "ספק אם אזרח, פעיל ונמרץ ככל שיהיה, היה יכול לעמוד במסכת הטרטורים שעברה הקליניקה לחופש המידע עד שקיבלה את המידע".

היא מוסיפה כי "מדובר במידע מהותי וחשוב שצריך שיהיה גלוי לעיני הציבור באופן שוטף ומעודכן. רק באמצעות גילוי המידע, יוכל הציבור לראות בעצמו שהליך מיקור חוץ מעין זה מתנהל באופן תקין וללא ניגודי עניינים".

וינוגרד מדגישה כי הטיפול בבקשה היה לקוי במיוחד, וקוראת לחברי הכנסת הנבחרים "לפעול באופן נמרץ לחשיפת מידע על אודות הסכמים שעושה המדינה עם גורמי חוץ לצורך טיפול בנושאים משפטיים או תחזוקתיים. כאשר המדינה מתקשרת עם גוף פרטי, יהיו הסיבות אשר יהיו, הדרך היחידה להבטיח את הניהול התקין של התקשרות זו, כמו גם להניח את דעת הציבור החושש מניגודי עניינים פוטנציאליים, היא לנהל את תהליך ההתקשרות וההסכמים הקשורים בה